Organisatiealgebra
3 november 2024
Beste Leike,
Laatst kreeg ik een rapport onder ogen waarin de beoogde samenwerking tussen een aantal gemeenten beschreven werd. Eigenlijk niet alleen samenwerking tussen die gemeenten, maar ook met het onderwijs, het bedrijfsleven en nog wat partijen. Nou is het organiseren van die samenwerking ook best ingewikkeld (ik ken niet veel organisaties met zoveel verschillende taken als gemeenten), maar van dit rapport duizelde het me. Het stond bol van de bestuurlijke drukte: overlegtafels, regisseurs, eindverantwoordelijke bestuurders, ambtelijke coördinatiegroepen – waarmee een woud van onderwerpen koffiedrinkend moest worden bedwongen in allerlei fasen van besluitvorming.
Was dat het nog maar, maar omdat gemeenten ook ieder hun eigen belangen en karakter hebben, werden ‘one-size-fits-all-oplossingen’ uitgesloten. Ook opties om nieuwe samenwerkingspartners te kiezen moesten openblijven.
Het leek me -eerlijk gezegd- eerder een optelsom van keuzes, dan een weging ervan. Ik miste pijnlijke keuzes. You can’t have your cake and eat it, zoals de Engelsen zegen. Het was, zo te zien, meer de verzamelde verlanglijst van die gemeenten dan een gezamenlijk verlangen.
Al die factoren, aspecten, varianten en variabelen in dat rapport maken een soort organisatiealgebra[1]: een enorm aantal grootheden die ook nog eens onderling zeer verschillend van elkaar afhankelijk zijn. Een som zonder begrijpelijke uitkomst.
Het rapport bevatte bovendien meer dan eens de aanbeveling dat alle gemeenten en al hun vertegenwoordigers wel echt moesten instappen, zich committeren en helemaal open zijn over hun motieven. Begrijpelijk, want stel je voor dat je in die ingewikkeldheid je ook voortdurend moet afvragen of alle kaarten wel op tafel liggen.
Maar ja, hoe weet je of aan die voorwaarden wordt voldaan, ook in de toekomst? Kun je ook de volgende coalitie committeren? En openheid, is nu juist niet een kenmerk van het openbaar bestuur dat niet alles in de openbaarheid gaat of kan? Is die oproep naar commitment niet het zwaktebod van een onbegrijpelijk ontwerp?
Wat zijn we eigenlijk aan het doen met ons openbaar bestuur? Ooit ontwierp Thorbecke een overheid van drie lagen: rijk, provincies en gemeenten. Er waren ook al waterschappen, maar die hadden een heel specifieke taak. In de loop van de tijd volgde Europa, waar op dit moment veel van onze wetgeving vandaan komt. Dit hangt nog best logisch samen zou je denken.
Maar dan het gat (of eigenlijk een hele gatenkaas) tussen provincies en gemeenten. Juist daar ontstond een hele set van samenwerkingsvormen met allemaal weer hun eigen samenwerkingsgrenzen. Veiligheidsregio’s, regionale eenheden van de nationale politie, RES-regio’s, ambulanceregio’s, woningmarktregio’s, GGD-regio’s, regio’s voor ruimte en transport (MIRT), ROAZ-regio’s voor acute zorg, jeugdzorgregio’s en arbeidsmarktregio’s. Dan zijn er ook nog intergemeentelijke omgevingsdiensten, instellingen die geheel in opdracht van overheden werken en allerlei public-private-partnerships. En dan laat ik deelgemeenten, wijk- en dorpsraden maar buiten beschouwing. Of hier en daar een stadsmarinier die met een soort bestuurlijk geweldsbevoegdheid dingen mag doorbreken. We hebben een onoverzichtelijke lappendeken van onze lokale overheid gemaakt. Allemaal lapjes met hun eigen, steeds weer andere, grenzen. Met ieder hun eigen bestuur, personeel, toezichthouders, verantwoordingsstructuren, achterbannen en plechtig vastgestelde missie-visie-strategieën.
Als jong adviseur kwam ik bij een klant die me een kerstboom van een organigram liet zien. Ik reageerde met: “Dat is allemaal niet geweldig logisch”. Een oudere en bovenal wijzere collega corrigeerde me met: “Het is misschien niet allemaal logisch wat je hier ziet, Jaap, maar wel heel chronologisch”. En dat is natuurlijk wat vaak aan de hand is: als je veel ruimte geeft voor lokale en spontane ontwikkeling van de organisatie, komen er veel lokaal passende oplossingen. Na enige tijd wordt centrale sturing (en dus de meerwaarde van de gezamenlijkheid) steeds ingewikkelder. Dus zie je van tijd tot tijd dat gezamenlijkheid, eenheid, uniformiteit en centralisering nodig zijn om de zaak bij mekaar te houden. Dat is dwingt tot keuzes en is vaak pijnlijk voor degenen die iets kwijtraken waaraan ze gehecht waren. Het is zoals de Engelsen ook zeggen: You can’t make an omelette without breaking eggs.
Ik denk dat zoiets in het openbaar bestuur ook wenselijk is. Hier moet de stofkam door, het mes in of misschien wel de bijl. Zoals nu is weet eigenlijk niemand nog echt wie waarover gaat. Dat is behalve onhandig ook een ernstig democratisch tekort.
Als we niet het ongemak van echte keuzes durven op te zoeken draaien we vast in het zoeken van conflictvermijding, consensus, draagvlak, veel vergaderen en gratuite beloften aan elkaar. Je ziet het aan de verlanglijst; de teleurstellingen en de onmacht liggen erin besloten.
En de burger begrijpt er geen biet van en ziet kastjes en muren. En hij zit ook nog zonder omelet en cake.
Groet, Jaap
[1] Algebra vond ik erg moeilijk op school. Allemaal abstracties die zich tot elkaar verhielden door abstracte begrippen als wortels, machten en logaritmes. Waar ging dat nog over?
Lex (4 november 2024)
Beste Jaap,
Als er nu toch iets logisch is, is het algebra. Je begint met een handvol axioma’s en bouwt daaruit een volledig logisch systeem. Juist het feit dat in de wiskunde altijd alles klopt (tot aan de snaartheorie, toen haakte ik af) maakt het tot zo’n prachtig vak. Soms mis ik het wel en wentel ik me in spijt mijn studie natuurkunde nooit te hebben afgemaakt. Wat dat met gemeente en bestuurlijke drukte te maken heeft? Mensen zoals jij, met algebra-aversies, hebben vaak moeite met het volledig accepteren van axioma’s. Dat is er tussen Thorbecke en nu ook misgegaan. Zijn systeem rust op de gedachte, dat je de beslissingsmacht moet leggen op de plek, waar de problemen kunnen worden opgelost. In zijn tijd was dat een vruchtbaar axioma. De bestuurlijke spaghetti waar jij het over hebt, komt wel uit datzelfde axioma voort. Maar ja, woningmarkten en arbeidsmarkten, een efficiënte organisatie van de zorg en een efficiënte organisatie van de energievoorziening houden zich niet aan statische, geografisch bepaalde machtsafspraken, die gemeenten, provincies en Rijk zijn. De vraagstukken en de oplossingen daarvan veranderen doorlopend. Een centraal georganiseerd energienet is handig als je maar op een paar plekken energie opwekt en dat distribueert, maar zit goede oplossingen in de weg, als je op meer dan een miljoen plekken energie opwekt deels voor lokale gebruik. Zo’n achterhoedegevecht van gemeenten om overal de meest nabije overheid te willen zijn leidt dan tot het soort kolderieke constructies waar je je column mee begint. Ik denk dat vertaling van Thorbeckes axioma eerder vraagt om democratisering en re-allocatie van macht naar thematische verbanden.
Jaap van ’t hek (4 november 2024)
Heel goed Lex, dank voor je reactie.
Pijnlijk die algebra-allergie van mij. Dan lijkt het gelijk alsof ik niet logisch kan denken!
Maar als ik jou goed begrijp vraagt de inhoud van vraagstukken zoals woningmarkt, arbeidsmarkt of energiedistributie dat je organiseert naar hoe dat aspect werkt. Snap ik. Althans dat snap ik als je ervan uitgaat dat al die aspecten hun eigen organisatie en democratische legitimatie vragen.
Het idee van Thorbecke was -voorzover ik het begrijp, want ik ben ook al geen historicus- integrale bestuurlijke lagen. Zo zie je bij gemeenten een enorme breedte in wat de gemeente aan de burger levert, van straatverlichting tot uitkeringen, ruimtelijke ordening en openbare orde. Zoiets geldt ook het rijk en de provincie, alleen de waterschappen waren gespecialiseerd. En van die waterschappen weten we dat de opkomst bij verkiezingen enorm laag zijn; de burger heeft nauwelijks een idee wat daar gebeurt en of het goed gebeurt.
Het probleem lijkt me daarom dat er vanuit de inhoud veel te zeggen is voor allerlei gespecialiseerde taakorganisaties, maar dat er uit oogpunt van democratische controle en vanwege in de integrale afstemming juist iets te zeggen is voor integraal beleid en democratische verantwoording.
Dat allemaal als je uitgaat van een vertegenwoordigende democratie. Nu zijn er ook nogal wat aanwijzingen dat dat systeem op zijn laatste benen loopt. Burgerberaden dienen zich aan, maar zijn niet zomaar een vervanging daarvan. Kortom niet eenvoudig. Ik heb de oplossing niet, maar zie de achterhoedegevechten die jij ook ziet.
Lex (6 november 2024)
Ik dacht zelf meer aan de voorzichtige beweging van “Commons” en energiecoöperaties, broodfondsen en nog zo wat.
Jaap van ’t hek (6 november 2024)
ja, goed idee. Ken je het boek van Thijs Lijster, Wat we gemeen hebben?